A Política Nacional de Fronteiras à luz do Realismo da Autonomia Periférica
- Maurício Kenyatta
- 16 de dez. de 2025
- 11 min de leitura
O Decreto nº 12.038/2024 institui a Política Nacional de Fronteiras (PNFron) e cria o Comitê Nacional de Fronteiras (CNFron), com a promessa de articular segurança, desenvolvimento, integração regional e direitos humanos na faixa de fronteira brasileira. Trata-se de um espaço estratégico: cerca de 17 mil km de fronteira terrestre com dez países sul-americanos e a França, distribuídos por 11 estados e 588 municípios de fronteira, que concentram vulnerabilidades socioeconômicas, presença desigual do Estado e intensa atuação de economias ilícitas.
Compreendida apenas à luz do Realismo “clássico”, a PNFron poderia ser compreendida como mais um instrumento estatal para reforçar o controle territorial e reprimir ameaças externas (ou percebidas como externas), sobretudo ilícitos transnacionais. Entretanto, quando a tomamos a partir do Realismo da Autonomia Periférica (RAP) – que desloca o objetivo estratégico do Estado periférico da hegemonia para a construção de autonomia –, a pergunta muda: até que ponto a PNFron contribui para ampliar a autonomia do Brasil nos três eixos centrais propostos por Jaguaribe e retomados no RAP – viabilidade nacional, permissibilidade internacional e autonomia técnico-empresarial – ou se limita a reforçar uma lógica de contenção e policiamento de periferias?
A seguir, apresento brevemente a arquitetura da PNFron, sistematizo o quadro analítico do Realismo da Autonomia Periférica e, em seguida, analiso os potenciais e limites da política a partir dessa leitura realista, buscando evidenciar em que medida a PNFron se configura como instrumento de gestão de vulnerabilidades ou como peça de um projeto mais amplo de autonomia periférica brasileira.
1. A Política Nacional de Fronteiras em linhas gerais
O decreto define a PNFron como política destinada a orientar a ação coordenada da União, em articulação com estados, municípios e setor privado, com vistas à segurança, ao desenvolvimento sustentável, à integração regional e à proteção de direitos humanos na faixa de fronteira.
Entre os princípios centrais enunciados destacam-se: a articulação entre quatro eixos interdependentes – segurança; integração regional; desenvolvimento sustentável; e direitos humanos, cidadania e proteção social; a atuação sistêmica e coordenada entre entes federativos; a integração com outras políticas nacionais; a afirmação da soberania, integridade territorial e proteção do patrimônio nacional; e a cooperação internacional com países vizinhos e organizações regionais.
Do ponto de vista dos objetivos, a PNFron busca: assegurar a presença do Estado nas fronteiras; fortalecer estruturas de prevenção, controle e repressão a ilícitos transnacionais e delitos ambientais; contribuir para o desenvolvimento sustentável das regiões de fronteira; promover direitos humanos e acolhimento humanitário de migrantes e populações transfronteiriças; proteger povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais; e fomentar a cooperação internacional em múltiplas áreas.
O CNFron é instituído como órgão de coordenação, responsável por acompanhar a implementação da PNFron, propor a Estratégia Nacional de Fronteiras (ENaFron) e articular planos e mecanismos de cooperação entre órgãos públicos, setor privado e sociedade civil.
Essa arquitetura cria um “guarda-chuva” normativo amplo e ambicioso. A questão, do ponto de vista do RAP, é menos descrever esse desenho e mais perguntar: que tipo de poder e de autonomia esse guarda-chuva é capaz de produzir, e com quais prioridades materiais e políticas?
2. Realismo da Autonomia Periférica: parâmetros de leitura
O Realismo da Autonomia Periférica (RAP) parte do núcleo duro do Realismo – anarquia como estrutura de fundo, centralidade do Estado, importância das capacidades materiais e prudência como virtude da política externa – mas redefine a função-objetivo quando o sujeito da análise é uma potência média periférica. Em vez de supor que qualquer Estado racional buscará maximizar poder até o limite da hegemonia regional, o RAP parte do diagnóstico de que, em contextos de assimetria estrutural e dependência, a meta racional é a construção de autonomia periférica: capacidade de reduzir vulnerabilidades internas e externas, manter margem de decisão relativamente independente e participar, ainda que de forma limitada, da definição de normas e instituições que regulam o sistema.
Inspirado na obra de Hélio Jaguaribe e na tradição autonomista latino-americana, o RAP organiza essa busca de autonomia em três eixos analíticos:
Viabilidade nacional – coesão interna, capacidade estatal, inclusão social e integração territorial que permitam sustentar um projeto de longo prazo, reduzindo o risco de que a principal ameaça à sobrevivência venha “de dentro”, como destaca o Realismo subalterno de Ayoob.
Permissibilidade internacional – margem de manobra que a estrutura de poder global concede a projetos de desenvolvimento autônomo, condicionada por hierarquias centro–periferia e pelas percepções e reações das grandes potências, como apontam Waltz, Escudé e Goddard.
Autonomia técnico-empresarial – capacidade interna de produzir e dominar tecnologias em setores estratégicos, elemento central nas formulações de Jaguaribe e Furtado, que determina se um país permanece preso à condição de “consumidor periférico” de soluções ou se torna produtor de capacidades próprias.
Aplicar o RAP à PNFron, portanto, significa avaliar em que medida a política de fronteiras contribui para: (a) reduzir vulnerabilidades sociais e institucionais nas regiões de fronteira; (b) ampliar o espaço de cooperação e legitimidade regional e internacional do Brasil; e (c) fortalecer capacidades tecnológicas e produtivas nacionais no campo da segurança e do desenvolvimento de fronteiras. É a partir desse enquadramento que se desenvolvem as seções seguintes.
3. Fronteiras, poder e hierarquia: uma leitura realista da PNFron
Sob a lente do Realismo, fronteiras são, antes de tudo, dispositivos de poder: delimitam a jurisdição estatal, viabilizam o controle de fluxos e funcionam como primeira linha de defesa contra ameaças externas. A PNFron reforça claramente essa dimensão ao reiterar soberania, integridade territorial e proteção do patrimônio nacional como objetivos explícitos; ao dar ênfase às agendas de justiça e segurança pública, defesa, inteligência, combate a ilícitos transnacionais, controle aduaneiro, migratório e de veículos; e ao criar um comitê interministerial presidido pelo Gabinete de Segurança Institucional, com forte participação de Defesa, Justiça e Fazenda – isto é, aparelhos centrais de poder estatal.
Esse desenho é coerente com o núcleo duro do Realismo: o Estado como ator central, a fronteira como locus de proteção da sobrevivência política e a preocupação com capacidades materiais (forças de segurança, capacidades de fiscalização, infraestrutura). Ele responde a um cenário em que fronteiras brasileiras concentram alta incidência de tráfico de drogas, contrabando e crimes ambientais, com apreensões recorrentes de grandes cargas de cocaína, maconha e mercadorias ilegais por parte de órgãos federais e estaduais.
No entanto, esse recorte de “hard security” é apenas parte da história. O RAP lembra que, para uma potência média periférica, o desafio central não é apenas defender fronteiras contra ameaças, mas transformar esse espaço em ativo de poder e de autonomia. Isso exige ir além da lógica puramente repressiva e interrogar como políticas de fronteira podem contribuir para alterar, ainda que gradualmente, a posição estrutural do país na hierarquia centro–periferia.
4. PNFron e viabilidade nacional: presença do Estado e vulnerabilidades internas
No RAP, viabilidade nacional é o primeiro eixo de construção de autonomia: diz respeito à coesão interna, à capacidade estatal e à inclusão social necessárias para sustentar um projeto de longo prazo. Na faixa de fronteira brasileira, esse é um ponto crítico. Os 588 municípios de fronteira, que somam cerca de 16,7% do território nacional, apresentam, em média, indicadores sociais piores do que a média brasileira: maior dependência de empregos públicos e de transferências federais, menor densidade de serviços de saúde e educação, infraestrutura precária e forte presença de economias informais e ilícitas.
À luz desse quadro, a PNFron tem um mérito relevante: ela não reduz fronteira a tema policial, incorporando explicitamente o desenvolvimento sustentável, os direitos humanos e a proteção social entre seus eixos e objetivos. O decreto menciona redução de desigualdades inter e intrarregionais; valorização de potencialidades econômicas locais; proteção de comunidades tradicionais e povos indígenas; e fortalecimento de políticas de saúde, assistência social e acolhimento humanitário. Do ponto de vista do RAP, isso é positivo, porque alinha a política de fronteiras à agenda de redução de vulnerabilidades internas, condição básica para sair da “armadilha Ayoob/Escudé”: Estados permanentemente fragilizados, para os quais segurança é sobretudo gestão de crise interna.
Mas há tensões claras. O decreto não define mecanismos orçamentários robustos que assegurem que desenvolvimento social e infraestrutura tenham peso semelhante ao das ações de controle e repressão. A implementação tende a seguir o fluxo de recursos – e estes, em geral, chegam com mais rapidez e estabilidade às operações de segurança do que a políticas sociais complexas. Além disso, a noção de “presença do Estado” permanece ambígua: pode significar presença social (serviços e políticas públicas) ou presença predominantemente coercitiva (polícia, forças armadas). O texto abre espaço para ambas, mas a governança concentrada em GSI, Defesa, Justiça e Fazenda sugere, na prática, uma tendência a priorizar a segunda.
Em termos de RAP, a PNFron abre uma janela normativa para fortalecer a viabilidade nacional na faixa de fronteira, mas o desenho institucional e a lógica de financiamento podem conduzir a uma implementação em que o componente repressivo se sobreponha às dimensões sociais e de desenvolvimento. Nessa hipótese, a política contribuiria para gerir vulnerabilidades sem necessariamente reduzi-las de forma estrutural.
5. Permissibilidade internacional e cooperação regional: fronteira como laboratório de autonomia
O segundo eixo do RAP é a permissibilidade internacional: o espaço de manobra que a estrutura de poder global concede a projetos de desenvolvimento autônomo. Para o Brasil, as fronteiras terrestres com América do Sul e Guiana Francesa constituem a frente mais visível da sua inserção regional.
A PNFron incorpora esse eixo ao explicitar, entre seus princípios, a integração regional e a cooperação internacional com Estados limítrofes e organizações regionais; ao prever ações de cooperação em justiça, segurança, defesa, meio ambiente, saúde, assistência humanitária e proteção de populações transfronteiriças; e ao vincular fronteiras à agenda de integração física (infraestrutura, transporte, energia) e de cooperação em ciência, tecnologia e inovação.
Numa chave realista “padrão”, isso pode ser lido como soft balancing: o Brasil utiliza fóruns regionais e acordos de cooperação para aumentar a previsibilidade e o custo político de ações unilaterais que possam ameaçar seus interesses, ao mesmo tempo em que busca compartilhar encargos no combate a ilícitos transnacionais. Pela lente do RAP e das discussões sobre legitimidade, entretanto, há uma dimensão adicional.
Ao articular segurança com desenvolvimento, direitos humanos e proteção de grupos vulneráveis, a PNFron permite que o Brasil se apresente, no plano regional e internacional, como ator comprometido com justiça global e responsabilidade compartilhada na gestão de fronteiras. Isso reforça uma narrativa de “potência responsável” e de país interessado em combinar combate a ilícitos com proteção de migrantes, povos indígenas e meio ambiente. Em termos estratégicos, tais narrativas têm dois efeitos: reduzem a percepção de ameaça por parte de vizinhos e potências centrais – o que é funcional para uma potência média periférica que não dispõe de meios para confrontos diretos – e ampliam o capital normativo brasileiro para pleitear reformas em fóruns de governança regional e global, coerente com a lógica do RAP de transformar normas e narrativas em recursos de poder.
O limite, neste ponto, é que a PNFron ainda é pouco explícita quanto à forma de articulação com instrumentos regionais concretos – por exemplo, acordos específicos no âmbito do Mercosul, da OTCA ou de conferências de fronteira – e quanto a como o Brasil pretende usar essa política como “prova de conceito” para sustentar sua agenda de reforma e democratização da ordem internacional. Sem esse acoplamento, a dimensão de permissibilidade internacional permanece mais potencial do que efetivamente ativada.
6. Autonomia técnico-empresarial, capacidades estatais e gargalos de implementação
O terceiro eixo do RAP é a autonomia técnico-empresarial: a capacidade nacional de produzir, dominar e utilizar tecnologias em setores estratégicos. No campo da política de fronteiras, isso se traduz em sistemas de vigilância e monitoramento integrados; logística e infraestrutura adequadas (rodovias, ferrovias, portos secos, telecomunicações); e capacidade nacional de desenvolver e operar tecnologias de controle de fronteiras, sensoriamento remoto, análise de dados e fiscalização.
A PNFron menciona, entre seus objetivos e diretrizes, o fomento ao ensino, à pesquisa, à ciência, à tecnologia e à inovação nas fronteiras, sob o paradigma da interculturalidade; a melhoria de infraestrutura, transporte e energia; e a integração de ações de inteligência, controle aduaneiro, defesa agropecuária e fiscalização ambiental. Em tese, esses elementos dialogam diretamente com o eixo de autonomia técnico-empresarial do RAP, na medida em que reconhecem fronteiras como espaços para desenvolvimento de capacidades tecnológicas e produtivas nacionais, inclusive em cooperação com universidades e centros de pesquisa localizados nesses territórios.
Contudo, surgem lacunas importantes. O decreto não define uma estratégia industrial ou tecnológica específica para fronteiras – por exemplo, mecanismos de incentivo à indústria nacional de tecnologias de monitoramento, drones, satélites, sistemas de informação aduaneira ou plataformas de análise de dados. Sem instrumentos dessa natureza, há risco de reforço da dependência tecnológica de soluções prontas importadas (softwares, equipamentos, sistemas de vigilância), o que vai na contramão da autonomia técnico-empresarial e reproduz a posição periférica na cadeia de valor da segurança de fronteiras.
Além disso, a realidade fiscal e a complexidade da coordenação interministerial no Brasil sugerem que implementar sistemas integrados de alta complexidade em 11 estados e centenas de municípios será um desafio considerável, com grande probabilidade de surgirem “ilhas de excelência” convivendo com vazios de capacidade. Sob a lógica do RAP, isso significa que a PNFron, se não for acoplada a uma estratégia deliberada de desenvolvimento tecnológico nacional, pode melhorar parcialmente o controle de fronteiras sem alterar a estrutura de dependência tecnológica – isto é, reforça a capacidade de gerir a periferia, mas não necessariamente transforma as fronteiras em base de poder autônomo.
Conclusão
A PNFron é, em muitos aspectos, uma política coerente com o olhar realista: reafirma soberania e integridade territorial, fortalece o papel central do Estado, busca articular capacidades de defesa, justiça, inteligência e controle aduaneiro e responde a ameaças concretas que se materializam nas fronteiras – tráfico de drogas, contrabando, crimes ambientais, vulnerabilidades sanitárias. Vista apenas desse ângulo, poderia ser classificada como um esforço de endurecimento securitário das periferias do território, com ganhos pontuais de capacidade estatal, mas sem alteração significativa da posição estrutural do país.
O Realismo da Autonomia Periférica, porém, permite ir além desse diagnóstico e explicitar a ambivalência da política. No eixo da viabilidade nacional, o decreto reconhece que fronteira é espaço de desenvolvimento, direitos e proteção social, e não apenas de repressão – o que é consistente com a ideia de reduzir vulnerabilidades internas como condição para ampliar autonomia. O desafio é transformar esse reconhecimento normativo em dotação orçamentária e arranjos institucionais que deem peso efetivo às políticas sociais e de desenvolvimento na faixa de fronteira, evitando que a “presença do Estado” seja lida quase exclusivamente em termos coercitivos.
No eixo da permissibilidade internacional, a PNFron alinha fronteiras à integração regional e à cooperação internacional, abrindo espaço para que o Brasil utilize sua política de fronteira como vitrine de responsabilidade e legitimidade, em sintonia com estratégias de soft balancing e acumulação de capital normativo. Falta, entretanto, explicitar com maior clareza os mecanismos concretos de cooperação regional e a forma pela qual essa política se conecta à agenda mais ampla de reforma e democratização da ordem internacional que o Brasil vem defendendo em fóruns multilaterais.
No eixo da autonomia técnico-empresarial, a política reconhece a importância de ciência, tecnologia e infraestrutura, mas ainda não os insere em uma estratégia consistente de fortalecimento da base produtiva e tecnológica nacional voltada à segurança e ao desenvolvimento de fronteiras. Sem esse acoplamento, o risco é aprofundar a dependência de tecnologias externas e manter o país como consumidor periférico de soluções de segurança, em vez de produtor de capacidades próprias.
Em síntese, à luz do Realismo da Autonomia Periférica, a PNFron é um instrumento ambivalente. Ela tem potencial para contribuir à autonomia periférica brasileira se for implementada de forma a reduzir vulnerabilidades internas nas regiões de fronteira; usar a cooperação regional e a defesa de direitos em fronteira como alavancas de legitimidade e agenda internacional; e acoplar o controle de fronteiras a uma estratégia de desenvolvimento tecnológico e produtivo nacional. Mas pode, se capturada por uma leitura estritamente securitária e de curto prazo, limitar-se a gerir a periferia em favor da ordem existente, reforçando capacidades de contenção sem enfrentar a lógica estrutural de dependência que mantém o país em posição periférica.
O ponto central do RAP é justamente esse: políticas como a PNFron não são neutras. Elas podem ser concebidas como instrumentos de mera gestão de vulnerabilidades ou como peças de um projeto mais amplo de autonomia periférica. A diferença está em como o Brasil as implementa, com quais prioridades orçamentárias e com que horizonte estratégico: se para apenas administrar crises recorrentes nas bordas do sistema, ou para, passo a passo, transformar as fronteiras em vetores de poder, desenvolvimento e maior capacidade de decisão em uma ordem internacional que, historicamente, foi desenhada sem o Brasil – e não para o Brasil – em mente.
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